Termina la primera parte del trámite de la reforma, pero ahora con más incertidumbres por la situación fiscal de las regiones y porque no se han cumplido las consultas que ordena la Constitución.
Amylkar D. Acosta M
Ex presidente del Congreso de la República
Un cambio a medio camino
En un texto anterior de Razón Pública expuse las razones que les asisten a las entidades productoras y portuarias para recibir sus regalías directas por derecho propio y no ser simplemente partícipes, al igual que todas las demás entidades, del Sistema General de Regalías (SGR) que se pretende crear.
Inicialmente ese tipo de regalías fueron desestimadas por el proyecto del Gobierno y por el Senado, más no así por la Cámara de Representantes. En efecto, en el trámite y aprobación en la Comisión Tercera de la Cámara y en la plenaria de esta corporación, se impuso la sindéresis y se llegó a un acuerdo con el Gobierno para revivir las regalías directas en favor de las entidades productoras y portuarias. Según la norma, votada luego favorablemente por la comisión de conciliación, "tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones en el porcentaje que defina la ley que desarrolle este acto legislativo, y ejecutarán directamente estos recursos".
Ello, sin perjuicio de su acceso a los recursos provenientes de los cinco fondos que se crearían a partir del SGR.
Así se dio un primer paso en la dirección correcta y ahora a esperar lo que resulte del trámite, en segunda vuelta, con otros cuatro debates y votaciones como lo manda la Carta, el año entrante.
El porcentaje que les corresponda como regalías directas quedaría deferido a la Ley que desarrolle el acto legislativo, todavía en agraz; muy seguramente se dará un nuevo pulso entre las entidades actualmente receptoras de las regalías y aquellas a las que se les abrieron expectativas de empezar a recibirlas.
En los primeros escarceos, según uno de los voceros de las entidades actualmente receptoras de regalías en el Congreso, "Planeación Nacional elevó la apuesta al pasar de un 20 a un 40 por ciento"[1]. Falta ver en qué termina ese contrapunteo.
Críticos -y moralistas a medias-
Mientras el Presidente Santos y su gabinete celebraron el acuerdo alcanzado, no faltaron aquellos que son más papistas que el Papa y han salido a despotricar contra del texto aprobado en la comisión de la Cámara.
A juicio del ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes, "si se les hacen demasiadas concesiones a los departamentos y a los otros gobiernos locales...el gobierno fracasaría estruendosamente...es mucho lo que está en juego y no se puede caer en la tentación de irles cediendo a los gobernadores y a los políticos regionales pedacitos del proyecto original hasta que el nuevo régimen se parezca demasiado al que se quiere reformar"[2].
La periodista María Teresa Ronderos fue mucho más lejos en su diatriba contra lo aprobado en la Cámara de Representantes al considerar que el Gobierno "quiso disfrazar lo que a mi modo de ver es un derrota demasiado temprana en la larga batalla que se propuso dar"[3]. Ella dijo, refiriéndose a los damnificados con el texto primigenio, que "por semanas, los políticos de estas entidades territoriales han venido invocando indignados las urgentes necesidades de sus regiones, la autonomía regional y cómo necesitan millones (de pesos) para contrarrestar las siete plagas que les caen cuando se descubre un yacimiento"[4].
Pero no son sólo los políticos a quienes les causa indignación el "mazazo"[5], como lo denomina el diario El Heraldo "en la planeación a largo plazo"[6] de las entidades productoras y portuarias. Ellas, "por ser receptoras de regalías, han tenido poco acceso a otras fuentes de recursos nacionales y así se han ido aplazando soluciones de impacto general que, supuestamente, con el ´boom´ que se anuncia, iban a ser atendidas. Ahora han entrado en un estado de incertidumbre y alcanzar certeza es uno de los principales desafíos en la Región"[7].
Se duele la periodista Ronderos de que "el último gol de los políticos[8]", como ella califica la aprobación en tercer debate de las regalías directas, "deja el esquema cojo, pues los productores seguirán como antes, decidiendo y ejecutando directamente sus regalías"[9].
Esto le parece muy grave, como si el sólo hecho de cambiarle de ejecutor a tales recursos bastara para impedir que los "cínicos sin parangón"[10] que ella denuncia, quienes "por décadas han gozado de estos dineros a chorros y aún muestran sin sonrojo índices sociales deplorables en sus territorios"[11], sigan haciendo de las suyas.
No se puede seguir cogiendo el rábano por las hojas; una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa; el debate en torno a las regalías no se puede seguir abordando con maniqueísmos y fariseísmos estériles.
Coincido con la columnista Cristina de La Torre cuando afirma que "hay en el proyecto una laguna colosal: no contempla mecanismos efectivos de control sobre el manejo de las regalías. Si corrupción e ineficiencia hay en provincia, también ellas campean en el poder central. No por entregarle al Gobierno Nacional la administración de esos recursos desaparecen los tentáculos de la corrupción que succionan todas las finanzas del Estado"[12].
Es paradójico, por decir lo menos, que mientras este proyecto avanza precipitadamente en su trámite legislativo, el del Estatuto Anticorrupción sigue atascado en el Congreso, amenazando con hundirse. Ésta es una pésima señal.
Este proyecto junto con el híbrido de restitución de tierras y reparación de víctimas se van a convertir en la piedra de toque que pondrá a prueba el compromiso de los partidos que hacen parte de la coalición de gobierno, la Unidad Nacional del Presidente Santos; ser o no ser, esa es la cuestión.
Departamentos quebrados
Lo cierto es que muchas de las entidades territoriales que hoy reciben regalíasdirectas se tornarían fiscalmente inviables si se les priva de ellas; en los departamentos de Cesar y La Guajira, por ejemplo, los ingresos provenientes de las regalías son un 36 y un 40 por ciento, respectivamente, de su presupuesto anual.
Es más, muchos de ellos tienen empeñadas buena parte de las regalías a través de vigencias futuras, las cuales en su momento fueron autorizadas por el Ministerio de Hacienda y muchos de estos compromisos van hasta el año 2024.
Hay trece de los 16 departamentos que reciben regalías, que están endeudados hasta el cogote; en promedio, las sumas comprometidas van desde 1.000 millones de pesos anuales en Sucre entre los años 2009 y 2023, hasta los 72.646 millones anuales en el Cesar.
En los casos del Cesar y La Guajira fue el propio Gobierno Nacional, a través del vicepresidente Francisco Santos, el que atosigó a las administraciones departamentales hasta lograr que pignoraran buena parte de las regalías para financiar los planes departamentales de agua potable.
En el caso de La Guajira no fue óbice para la pignoración de recursos el que al momento de la contratación de un crédito con el Banco Mundial, por 90 millones de dólares[13], no pudiera ser sujeto de crédito, ni recibiera el aval de la Nación por estar incurso en causales de inviabilidad fiscal, de acuerdo con el Informe de la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda[14]. Pese a ello, se expidió el aval, pero es irritante constatar que cinco años después de la firma del crédito la carencia del servicio de agua potable en La Guajira sigue siendo dramática[15].
En este caso como en otros la responsabilidad de semejante despropósito es compartido por el gobierno central y las autoridades seccionales.
¿Y las vigencias futuras?
Con mucha razón la viceministra del Agua, Claudia Mora, señaló que "respecto a la nueva ley de regalías, nosotros hemos alertado que es necesario buscar una estrategia que blinde lo que ya se comprometió, particularmente para planes de agua. Primero, porque de otra manera muchos entes territoriales no hubieran podido hacer esa inversión y, segundo, porque todo lo que se hizo tiene amparo jurídico"[16].
La Contraloría General ha resuelto demandar las ordenanzas que facultaron a los respectivos gobernadores para comprometer vigencias futuras; dado el caso de que dicha acción prospere, habría que establecer quién responderá por las obligaciones contraídas al amparo de dichas facultades.
Es de anotar que el tema de las vigencias futuras no se circunscribe a los departamentos que reciben regalías; en total son 650 los entes territoriales que comprometieron 16,21 billones de pesos en vigencias futuras, suma esta que equivale al gasto de todos los entes territoriales del país en año y medio.
Los entes territoriales con rubros mayores de vigencias futuras no son precisamente los que reciben regalías. La lista la encabezan Cundinamarca, con 2,9 billones de pesos; Bogotá, con 2,1 billones; Medellín, con 1 billón; Valle del Cauca, con 932 mil millones; y Cali, con 914 mil millones de pesos.
DEPARTAMENTOS QUE COMPROMETIERON SUS REGALÍAS
Fuente: Fondo de Inversores en Agua (FIA)
(En millones de pesos)
| Nº | Departamento | Promedio anual | Años comprometidos |
| 1 | Bolívar | 4.119 | 2009-2017 |
| 2 | Boyacá | 7.744 | 2009-2019 |
| 3 | Casanare | 69.422 | 2010-2018 |
| 4 | Cesar | 72.646 | 2005-2017 |
| 5 | Córdoba | 6.11 | 2009-2022 |
| 6 | Cundinamarca | 11.658 | 2010-2029 |
| 7 | La Guajira | 21.210 | 2006-2022 |
| 8 | Huila | 10.892 | 2008-2018 |
| 9 | Meta | 64.897 | 2009-2013 |
| 10 | N. Santander | 5.709 | 2008-2018 |
| 11 | Santander | 7.514 | 2009-2024 |
| 12 | Sucre | 1.000 | 2009-2023 |
| 13 | Tolima | 2.540 | 2010-2014 |
Hace falta la consulta
El afán con el que se ha venido tramitando este proyecto no ha dado tiempo para la reflexión y el análisis sereno. Una de las ligerezas en las que se ha incurrido, que puede convertirse, a la postre, en un impasse insalvable, es la omisión de la consulta previa y completa a los pueblos indígenas asentados en el área de influencia de la explotación de recursos naturales no renovables (RNNR), toda vez que ellas también se verían afectadas por la reforma al régimen de regalías.
En efecto, como lo prescribe el artículo 11 de la Ley 756 de 2002, a ellos les asiste actualmente el derecho a que un 20 por ciento de las regalías que le corresponden al municipio y un 5 por ciento de las del departamento se asignen "a inversiones en las zonas en donde estén asentadas las comunidades indígenas", un derecho que se vería claramente vulnerado.
Los artículos 6, 7 y 15 del Convenio 169 del año 1989 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) así lo exigen. Colombia es signataria de ese convenio, que adquirió poder vinculante con su ratificación a través de la Ley 21 de 1991, desarrollada posteriormente por el artículo 76 de la Ley 99 de 1993, reglamentada mediante el Decreto 1320 de 1998 y el Decreto Ley 200 del 3 de febrero de 2003. También tiene asidero en los artículos 7 y 330 de la Carta y al hacer parte del bloque de constitucionalidad es de obligatorio cumplimiento.
Es más, Colombia al suscribir la Declaración Universal de los Pueblos Indígenas en mayo del año pasado, se comprometió a cumplir sus estipulaciones, que amparan derechos, que son inalienables.
Hay una amplia jurisprudencia de la Corte Constitucional al respecto[17] y precisamente, por la trasgresión de estas normas, se cayeron la Ley Forestal y el Estatuto Rural, mientras que la reciente reforma al Código de Minas puede correr la misma suerte.
En todos esos casos la inexequibilidad se dio porque se saltó, a la torera, el requisito de la consulta previa "siempre que se tomen decisiones que afecten a los pueblos indígenas, sean ellas de carácter administrativo, legislativo o con más veras si se trata de una reforma constitucional".
Definitivamente, de la carrera no queda sino el cansancio. A quienes ya se frotan las manos y les brillan los ojos, locos de contento ante la expectativa de participar de esa especie de tómbola con las regalías, les puede pasar lo de la lechera de Samaniego.
¿Qué sigue?
El trámite de este proyecto de acto legislativo se ha topado con obstáculos inesperados, a pesar de que, como lo afirma envalentonada María Teresa Ronderos, "son más los municipios y departamentos que se ven beneficiados por la reforma a las regalías"[18], o por lo menos eso le han hecho creer.
Pero, es que su defensa, además de floja, es presa de sus propias contradicciones. Al tiempo que se dice que los actuales beneficiarios no verían menguados sus recursos, el senador Roy Barrera, coordinador ponente en el Senado, luego de advertir que "lo que buscamos es que haya una verdadera equidad en la distribución de las regalías", no tiene empacho en espetar que "no se trata de un despojo de recursos a nadie. Pero las regalías directas van a bajar de un 100 al 20 por ciento al 2014. De eso se trata, de redistribuir mejor esos dineros"[19].
En todo caso el debate se ha ido decantando y por parte del Gobierno se empieza a dimensionar el daño que se le infligiría a las regiones productoras, de no consultar sus intereses.
Al final, se tendrá que llegar a una solución que no sea de conciliábulos sino de compromisos, que sean el producto de la concertación, de la deliberación y no de la imposición; a ello le apostamos.
El Decano de Economía de la Universidad de los Andes, Alejandro Gaviria, hizo un buen diagnóstico del estado actual de este proyecto del que dijo "uno podría fácilmente imaginarse una mejor reforma, más enfocada, menos cositera, sin tantos cajoncitos, pero la política es un asunto complejo. Con todo, la reforma actual es un buen ejemplo de posibilismo, un compromiso entre lo deseable y lo factible"[20].
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