Bogotá
D.C., noviembre 8 de 2010
BERNER ZAMBRANO ERAZO
Presidente
Comisión Constitucional Primera
Cámara
de Representantes
En
cumplimiento de la honrosa designación de Ponente del Acto Legislativo No. 123/10
CAMARA 013-2010 SENADO ¨POR EL CUAL SE
CONSTITUYE EL SISTEMA GENERAL DE RAGALIAS, SE MODIFICAN LOS ARTICULOS 360 Y 361
DE LA CONSTITUCION POLITICA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES SOBRE EL REGIMEN DE
REGALIAS Y COMPENSACIONES¨, con respeto me permito cumplir dentro de los
requisitos de ley 5ª de 1992, Art. 153,
con la tarea asignada por la Mesa Directiva de la Comisión Primera Permanente
de la Cámara de Representantes.
Se
realizaron dos audiencias públicas: En Yopal, Jueves 28 de Octubre, y; en
Valledupar, Viernes 29 del mismo mes; con la presencia del Señor Ministro de
Minas y Energía. En ambas la dirigencia de cada región pudo expresar sus
opiniones que fueron unánimes en rechazar por lesiva esta iniciativa
gubernamental y demostrando la eficacia y el desarrollo social obtenido con la
inversión de esos recursos que ahora el Gobierno pretende centralizar.
En
el proceso de investigación técnica y académica para argumentar ésta ponencia,
demuestro que el Gobierno ha usado armas innobles en el discurso dialectico,
injustas en los señalamientos y desinformativas en la exposición de
motivos.
1.- PRETENSIONES DEL PROYECTO GUBERNAMENTAL.
El
Gobierno no ahorra tiempo ni espacios de radiocomunicación y ayudas
audiovisuales para señalar los fundamentos sobre los cuales descansa la
propuesta de RECENTRALIZAR la ejecución presupuestal de las regalías y
compensaciones que actualmente se viabilizan por el Fondo Nacional de Regalías
y disminuir ostensiblemente las que por mandato constitucional le llegan a las
entidades productoras.
Dice
la Administración Central, y lo comparto, que ´´...se tiene previsto que
durante los próximos 5 o 10 años los niveles de inversión en la actividad
minera en Colombia tengan un incremento significativo, lo cual implicaría
mayores niveles de producción y de ingresos para el país´´ y, para el mediano plazo se
contemplan nuevos proyectos de generación en gas, energía eléctrica e
hidrocarburos, así como la expansión en otros sectores como el de níquel, oro,
cobre, etc., que, según el Ministerio de Minas y Energía, entre 2010 y 2015, se estima que la inversión ascienda a $57.000,
esto es aproximadamente 20% del PIB y
una producción de 1.4 millones de barriles diarios en el 2018.
Según
el Departamento de Planeación Nacional, el subtotal de Hidrocarburos (Petróleo
y gas) pasará de 1.150.000 barriles diarios en el 2011; a 1.700.000 en el 2020,
o sea un incremento del 81%. En el mismo
documento, la producción de carbón pasará de 92 a 160 Millones de toneladas; y,
el oro de 53 a 93 toneladas, o sea que, aumentarán en un 74%; pasando de unos
ingresos de $46.6 Billones en el periodo 2000-2011 a $94.8 Billones.
A
este panorama de bonanza el Gobierno alega estas estrategias de ahorro en el
exterior y el buen manejo de estos excedentes para ´´DESTERRAR´´ la corrupción,
la ineficiencia y prevenir la enfermedad holandesa.
En
todos los escenarios, las expresiones de los Delegados del Gobierno señalan el
altísimo grado de corrupción e ineficiencia de las poblaciones petroleras en la
ejecución de esos recursos petroleros. No escatiman ayudas audiovisuales o
discursos y solicitar el acompañamiento de las demás ramas del poder para
manifestar su preocupación por el ´´alto
índice´´ de deshonestidad en el manejo de las regalías. Según el
Gobierno, la corrupción es rampante, general e incurable y solo es solucionable
con este acto legislativo de reforma constitucional.
En
la exposición de motivos, los Ministros de Hacienda y Minas y Energía afirman que
en las interventorías administrativas y financieras contratadas por la comisión
nacional de regalías ‘’para verificar que la ejecución de, distribución y
destinación de los recursos de regalías y compensaciones, así como las
asignaciones provenientes del Fondo Nacional de Regalías para las vigencias de
2001-2004, se ajustaran a la Ley. En virtud de la anterior, se evidenciaron
27.610 presuntas irregularidades´´, y; en el periodo 2005
a 2010 el DNP ha reportado 21.681 presuntas irregularidades que fueron
reportados a los organismos de control y/o Fiscalía General de la Nación. SUBRAYADO DEL
PONENTE.
Ante
este escabroso panorama de podredumbre en las administraciones regionales en el
manejo de las regalías, el gobierno, en vez de fortalecer la acción de los
órganos de control, propone raparles los recursos liquidando el Fondo Nacional
de Regalías, que siempre ha controlado, y; crea el Sistema General de Regalías
y manejar los recursos desde los fondos de ahorro y estabilidad; de
competitividad regional; ahorro pensional territorial y ciencia y tecnología.
2.- ANALISIS FACTICO DE LA EXPOSICION DE
MOTIVOS GUBERNAMENTAL
2A.-
CORRUPCION E INEFICIENCIA
Se
centra la justificación del proyecto de acto legislativo reformatorio en
procesos de descomposición administrativa e ineficiencia en el manejo de los
recursos aquí cuestionados. La Corrupción es rampante y menciona datos
estadísticos arriba mencionados sobre las investigaciones adelantadas por los
organismos de control y por el DNP, que suman en los dos periodos la no
despreciable cantidad de 49.291 procedimientos correctivos.
En
las acciones propias de Ponente,
solicitamos información a la Fiscalía y al DNP para corroborar estos números
dados por el Gobierno en la argumentación del proyecto y se demuestra que el
Gobierno se confunde en la estadística.
En
cuestionario a la Fiscalía General de la Nación se tienen los siguientes datos
totalmente diferentes a los 49.291 casos que escandalosamente dice el Gobierno:
2.A.1- Condenas
impuestas contra alcaldes y otros funcionarios por el manejo IRREGULAR DE
LOS RECURSOS DE REGALIAS, en el periodo 2000-2009: se registran 6.
2.A.2-
Resoluciones de acusación ejecutoriadas proferidas contra alcaldes y otros
funcionarios del orden departamental y municipal por delitos contra la
administración pública (sin incluir procesos por indebido manejo de recursos
de regalías), para el periodo de enero 2000 a Diciembre de 2009: 136
2.A.3-
Resoluciones de acusación ejecutoriadas proferidas contra alcaldes y otros
funcionarios departamentales y municipales por IRREGULARIDADES EN EL MANEJO DE
RECURSOS DE REGALIAS: 25
2.A.4- Se
logró establecer que se han proferido 6 órdenes de captura contra Gobernadores
en investigaciones adelantadas por delitos contra la administración pública en
el periodo comprendido entre los años 2000-2009, sin que alguna de ellas fuera
por el ´´mal manejo de las regalías petrolíferas´´.
Del
análisis de los datos reportados por la Fiscalía, se colige innegablemente que
son más las faltas cometidas contra la Administración por otras causas que por
el mal manejo de la regalías.
La
vigilancia y seguimiento a la ejecución de estos recursos provenientes de la
explotación minero-energética, siempre ha estado delegada en el Gobierno
Central que, inclusive define el sector social donde se deben utilizar,
funciones que están regladas en la Ley 141-1994 Art. 8 Numeral 1; Decretos
620-1995; 416-2007 y 3517-2009 que delega al DNP la facultad para adelantar
procedimientos administrativos correctivos por el mal manejo y uso de estos
presupuestos.
De
igual forma, el Concejo de Estado señaló que el DNP está facultado para verificar,
en cualquier momento, su correcta utilización. ´´….De lo anterior se desprende
que el Departamento Nacional de Planeación está facultado para verificar la
correcta utilización de los recursos de regalías de los que son beneficiarios
las entidades territoriales en cualquier momento y en el caso en que evidencie
alguna irregularidad podrá iniciar el respectivo procedimiento administrativo
correctivo´´.
Estos procesos no tienen caducidad en el tiempo.
Del
análisis de la investigación realizada en Planeación Nacional relacionada con
la supuesta corrupción en la contratación con regalías y buscando la cifra
escrita por los Ministros en el cuerpo del proyecto presentado en el Congreso,
se encontró:
i.-
Desde el año 2002 hasta la fecha, se han tramitado 3075 procedimientos
administrativos. De estos, actualmente se hallan en tramite 861, de los cuales
583 (……%.) son de Regalías Directas, y; 278 (……%….)por Regalías
Indirectas, o sea; de Entidades no productoras. De estas, se dieron por
terminadas anticipadamente 232 y 120 fueron condicionadas al cumplimiento de un
plan de desempeño.
ii.- De
todo lo expresado y escrito por la Central Administrativa, encontramos que se
reduce a la CANTIDAD DE 48 RESOLUCIONES
DECLARANDO PROBADA UNA IRREGULARIDAD. Esto lo certifica la DIRECCION
NACIONAL DE PLANEACION.
iii.- De
la medida de Suspensión de Giros, en la vigencia 2000-2010 se han impuesto 1524
resoluciones a igual número de territorialidades.
CUADRO
1.
COMPARATIVO
INVESTIGACIONES PERIODO 2.000-2.010.
Procesos y condenas por mal manejo de las regalías
|
Cifras por
dependencia oficial
|
|
FISCALIA
|
Condenas
|
6
|
|
Acusaciones
ejecutoriadas
|
25
|
|
DNP
|
Suspensión giros
|
1.524
|
|
Comprobada
irregularidad
|
48
|
|
En tramite
|
2.723
|
|
Cifras
proyecto presentado al Congreso por el Gobierno
|
|
49.291
|
.Gaceta
del Congreso 577-2010, pág. 19
.DNP,
SCV-20101520677901, 28-09-10.
.FISCALIA,
55000-043-01-528, 31-08-10 TOTAL :
4.326
Irrefutablemente
el Gobierno se ha equivocado a sabiendas en las cifras escritas en el proyecto
presentado al Congreso y es protuberante y abismal la diferencia entre estas.
Es
imperativo que el Gobierno dé explicaciones al país sobre este señalamiento y
retire del Congreso esta Propuesta por utilizar innobles armas en el debate
dialectico, desinformación en el trámite legislativo, confusión en ámbito Congresional y por injusta
con las poblaciones productoras que han sido satanizadas como las CORRUPTAS de
este país. No ha sido serio en la discusión y ha envilecido el ámbito
democrático de la controversia ideológica.
Con
su posición atropella la dignidad de las gentes de vastos sectores de la
geografía colombiana que en sus territorios soportan la problemática de la
explotación minero-energética. La corrupción debe ser atacada por mínima que
sea, pero no puede endilgársele injustamente como los padres de la
deshonestidad y la corrupción a la provincia, cuando el centralismo acapara escándalos
de Dragacol, Cajanal, Agro Ingreso Seguro, los subsidios y prestamos
irregulares denunciados por el Ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo y
contratos extemporáneos enunciados por el Ministerio de Transporte.
3.- RENTA PETROLERA Y
PORCENTAJE REGALIAS
La
participación del Estado en la Renta Petrolera ha dependido de las
características de cada modelo contractual impuestas en cada periodo
gubernamental.
3.1.- Antes
de 1999, en la forma de explotación ASOCIADA y con la Ley 76/1975, impuesta en
el Gobierno de Alfonso López Michelsen, la producción se dividía en partes
iguales de unidades producción para el Estado y empresa. 50% para la Empresa y
50% para el Estado. Las Regalías eran del 20% para las entidades territoriales
y el Estado recibía la participación correspondiente a Ecopetrol más los
impuestos y los bonos establecidos al patrimonio.
La
Renta Petrolera para la empresa contratista equivalía al 21.8%¨o sea US$7.86
por barril. Al Estado a más del gravamen impositivo le sumaba el 78.2%
equivalente a US$28.14 por unidad producida. Es el denominado STATE TAKE (lo
que toma el Estado). En el cuadro 2 se esquematiza este modelo de contratación
y de distribución de la Renta petrolera.
Cuadro
2
3.2.- Empezando
la década del 2000, se estableció otra fórmula y ajuste a la política petrolera
con las Leyes 619/2000 y 756/2002 donde se estableció un escalonamiento y la
tarifa se fijó en los rangos entre 5% al 25%, promediándose la liquidación de
regalías en el 8%. Aquí limita la liquidación a la producción POR CAMPO en
lugar de la liquidación POR CONTRATO, con lo cual se fracciona la producción a
cantidades menores para liquidar menos regalías, representando a su vez un
retroceso en los ingresos de los entes territoriales.
Igualmente,
en dicha reforma al contrato de asociación, 1999, la junta directiva de
Ecopetrol establece que la participación del Estado en la producción estará en
la relación 30-70, favoreciéndose enormemente a las multinacionales que
aumentan su Renta Petrolera al 39.7% y al Tesoro Nacional el 60.3%. En este
caso el State Take bajó a US$21.7 por barril producido. En el Cuadro 3 se demuestra esta distribución
matemática arriba mencionada.
Cuadro
3
3.3.- En
el Cuadro 4, abajo inscrito, se muestra la ecuación nueva donde se favorece
irrefutablemente con mayor tasa al inversionista petrolero. Con el Decreto ley
1760 de 2003 se crea la Agencia Nacional de Hidrocarburos –ANH-, quien se
encarga de las funciones de Ecopetrol en lo referente a la administración del
recurso hidrocarburífero del Estado, eliminando el Contrato de Asociación y
regresando de nuevo a la Concesión, en el cual se pagan únicamente regalías e
impuestos, perdiéndose la participación que tenía el Estado en la producción.
Aunque se introduce el término DERECHO
POR EL USO DEL SUBSUELO, éste es de solamente 10 centavos de dólar por barril,
y un DERECHO POR PRECIOS ALTOS que se reconoce después de 5 millones de
barriles producidos, lo cual se presentará solamente cuando se encuentre un
yacimiento de más de 100 millones de barriles, ya que el factor de recobro
promedio en Colombia es del 18%. Yacimientos o campos con estas condiciones no
se encuentran desde 1991 y si se encontrara uno, este derecho se recibirá después
de 5 años de producción. O sea que ese derecho es una utopía, pues en nuestro
país operan alrededor de 324 campos, de los cuales el 83.3% corresponden a
campos con producción menor de 100 MBO.
|
|
 |
Las
regalías se mantienen en el mismo régimen de la ley 756 de 2002, manteniéndose
un promedio del 8%.
Cuadro
4
Como
se podrá observar que en esta nueva decisión gubernamental y manejo de la
política petrolera, el Estado retrocedió en sus ingresos y la Empresa
Concesionaria aumentó su Renta Petrolera a 57.87%, equivalente a US$20.84 por
barril producido. Mientras, el Estado retrocedió en su State Take al 42.13% o,
sea; US$15.17 por barril producido. Si los ingresos han aumentado es debido a
los precios internacionales y a la producción incremental.
4.- CARBON, NIQUEL,
ESMERALDA, ORO Y PLATA
En
la Ley 756-2002, modificatorio de la 141-1994, se establecieron los porcentajes
de las regalías, liquidadas a Boca de Mina, asi:
Carbón……..10%
para explotaciones mayores a 3 millones toneladas/año; y, 5% para los menores
de 3 millones toneladas/año.
Oro
y Plata….4%, que con los descuentos y exenciones se liquida en
3.2%. Una Tonelada equivale a 35.274 onzas.
Esmeralda….1.5%
por unidad de producción.
Níquel…..12%
En
el Cuadro siguientes, se señalan los ingresos relativos al carbón; níquel;
metales; esmeraldas liquidadas a las pírricas tarifas enunciadas arriba.
INGEOMINAS,
Radicado No. 20104220228221, 29-10-2010
Un
caso patético que debe revisarse y reliquidarse es el relacionado con la
explotación del Oro y Plata, liquidada su regalía al 4% que en neto reporta a
la región solo el 3.2% cuando el daño ambiental, social y urbano es reconocido.
Lo mismo para esmeralda y carbón que ameritan un estudio. La actualización
racional del ORO y PLATA, elevándola, por ejemplo al 8%; y ESMERALDA al 3%, en
los próximos 4 años, se duplicarían los recursos del FONDO NACIONAL DE REGALIAS,
y alcanzaría niveles de los $1.4 Billones/año.
En
la presentación académica del DNP, en el cuadro 5, y tomada del Ministerio de
Minas y de Hacienda, la producción proyectada de Carbón, Níquel y Oro, sería:
Cuadro
5
1/Cifra
en Millones de Toneladas.
2/Cifra
en Miles de Toneladas.
3/Cifra
en Toneladas
5.- FONDO NACIONAL DE
REGALIAS / FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACION PETROLERA / FONPET
El
Gobierno no tiene necesidad de crear más fondos paralelos a los existentes.
El FNR es
un fondo cuenta constituido con los remanentes de las regalías no asignados a
las entidades no productoras. Según datos de la Contraloría General de la
Nación, a corte de Diciembre 2009, la “inversión directa en TES con recursos
del FNR era de $82.991 Millones…/…..,y en las cuentas de la DGCPTN –dirección
general de crédito público y tesoro nacional, reposaban $4.47 Billones que
pueden ser invertido en TES o prestados transitoriamente a la Nación”.
Mientras
estos cuantiosos recursos reposan en la marea de la volatilidad financiera el
país se debate en falta de dinámica del Fondo para agilizar inversiones que
mejoren la situación en las regiones de Colombia.
Antes
de crear otros fondos, debe establecerse un mecanismo conducente a activarse y
ser más expedito la aprobación de proyectos y la inversión regional en las
territorialidades preferentemente No Productoras.
EL FAEP , Fondo de Ahorro y estabilización
Petrolera, es un sistema de manejo de cuentas en el exterior, con subcuentas a
nombre de los departamentos y municipios productores y , creado con el fin de
ahorrar recursos de las regalías y del FNR. Creado por Ley 209-1995.
Actualmente, 3 departamentos tienen depositados alrededor de $1.2 Billones. Define la Ley 209/95, Art. 1, los mismo
lineamientos que expone el Gobierno en la parte motiva del Proyecto de Acto
Legislativo presentado.
“El traslado de estos
recursos al Fondo no significa apropiación de ellos por parte de la Nación.
Dicho traslado, tiene un carácter estrictamente temporal y propósitos
exclusivos de ahorro fiscal y estabilización macroeconómica.
Los municipios no
productores del departamento productor de hidrocarburos, no son objeto de la
presente Ley”.
Si se quiere ampliar a los
entes no productores simplemente se modifica la Ley y se amplía con los
recursos de la bonanza minero-energética y en los mismos porcentajes expuestos
por el Gobierno.
EL FONPET, Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales: creado por Ley 549 de 1999, diciembre 28, “Diario Oficial No.
43.836, del 30 de diciembre de 1999, “Por la cual se dictan normas tendientes a
financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo
Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras
disposiciones en materia prestacional”.
El 5% de los recursos
de regalías y compensaciones de los entes territoriales productores, puerto y
oleoductos, deben ingresar a este fondo. El descuento lo hace directamente la
entidad que le corresponde girar los recursos.
PROPOSICION
En aras de salvaguardar el
espíritu de la Constitución Nacional y por las siguientes razones resumidas que
han sido expuestas arriba; y:
1. Que el gobierno debe explicar las diferencias
estadísticas en los datos expuestos en el proyecto presentado y las remitidas
por entidades oficiales.
2. Que el Gobierno con sus señalamientos
inconsecuentes ha producido daño en la moral de las poblaciones productoras al calificarlas
de corruptas sin ninguna contemplación, como lo sentimos en las dos Audiencias
Públicas realizadas.
3. Que es notoriamente innecesaria e
injusta esta reforma constitucional presentada como se ha demostrado en este
informe de ponencia.
4. Que ciertamente la Administración Central
ha demostrado que habrá un incremento protuberante en los recursos provenientes
de la explotación minero-energético.
5. Que es imperativo la revisión de los
porcentajes fijados en las regalías y la Renta Petrolera y el State Take que
indudablemente va en detrimento de las rentas oficiales y en favorecimiento
enorme de las empresas contratistas minero-energéticas.
6. Que el Fondo Nacional de Regalías
actualmente funciona normalmente.
7. Que se ha presentado en el informe de
ponencia fórmulas viables que conducen
por caminos de modificación de Ley la agilidad y dinamización de los
Fondo enunciados por el Gobierno.
Por estas y otras
consideraciones propongo a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de
Representantes el Archivo del Proyecto de Acto Legislativo No. 123/10 CAMARA-
013/10 SENADO “Por el cual se constituye
el sistema general de regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de
regalías y compensaciones”.
Atentamente,
JORGE GOMEZ VILLAMIZAR
Representante a la Cámara
Ponente.
